盡管《深化土地管理制度改革總體方案》(下稱“總體方案”)至今尚未得到國務(wù)院的批準(zhǔn)，但土地管理制度深化改革的“新秩序”已經(jīng)基本建立。征地制度改革、農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市、宅基地改革將構(gòu)成未來深化土地管理制度改革的主體。
2013年10月，國土資源部提出“關(guān)于深化土地管理制度改革的政策建議”，總計27條，涵蓋土地所有權(quán)、征地等土地管理體制的多個方面，但并未明確相關(guān)改革領(lǐng)域的重要性排序。
至2014年8月，按照國務(wù)院有關(guān)精神，國土資源部已將上述三個領(lǐng)域作為土地管理制度改革的總體方向。根據(jù)這一“新秩序”，國土資源部將陸續(xù)制定出臺“農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見”“農(nóng)村宅基地管理辦法”等，并適時開展征地制度改革試點。
明確“三重點”
“7月底的時候，部里面又一次部署了關(guān)于深化土地管理制度改革問題的有關(guān)工作，并且在一定程度上明確了今后一個階段的工作重點，你可以把這些內(nèi)容理解成為一個‘新秩序’?！?月6日上午，國土資源部一位不愿具名的官員向《中國經(jīng)營報》記者表示。
7月31日，國土資源部部長、國家土地總督察姜大明主持召開第20次部長辦公會。本次部長辦公會的主要議題即是研究深化土地管理制度改革的有關(guān)問題。記者了解到，在這次部長辦公會上，重點研究了包括三個領(lǐng)域在內(nèi)的改革工作，即農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市改革、農(nóng)村宅基地改革和農(nóng)村征地制度改革。
2013年10月，國土資源部牽頭起草了“關(guān)于深化土地管理制度改革的政策建議”(下稱“政策建議”)，并在十八屆三中全會召開前，送交中央最高決策層審定?；谶@一政策建議，《關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》提出了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的要求。
記者了解到，“政策建議”總計包括27條，基本涵蓋了土地用途管制、有償使用制度、產(chǎn)權(quán)制度、土地整治等當(dāng)前土地日常管理制度的全方位內(nèi)容。在上述領(lǐng)域，國土資源部均通過“建議”的方式，提出了對現(xiàn)有土地管理制度的調(diào)整、創(chuàng)新和改革。
“但是，在當(dāng)時的政策建議中，是沒有明確重點的，從現(xiàn)在這次會議的情況看，是明確了征地制度改革、農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地改革這三項工作的重點上來，其他的有關(guān)工作，要圍繞這三項工作統(tǒng)籌推進(jìn)?！币晃唤咏鼑临Y源部的權(quán)威人士向本報記者表示。
記者了解到，在部長辦公會上，姜大明特別強(qiáng)調(diào)了上述三項改革工作的重要性。
將出新規(guī)
山西、山東等省國土資源廳的官員分別向記者證實，國土資源部已就此問題向地方國土廳局主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行通報，并將其作為深化土地管理制度改革的一項工作。
對于上述說法，國土資源部一位不愿具名的內(nèi)部人士向記者表示，在國土資源部原部長徐紹史部署的2013年重點工作中，確實包括“指導(dǎo)意見”的研究、制定和起草。在對該項工作提出要求時，徐紹史表示“研究出臺集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見”。
對于這一表述是否意味著年內(nèi)要出臺“指導(dǎo)意見”，這位國土資源部的官員不愿做出評價，他只是向記者強(qiáng)調(diào)，相關(guān)司局對這項工作已經(jīng)有了“充分準(zhǔn)備”，至于“指導(dǎo)意見”的進(jìn)度，要視具體工作進(jìn)度而定。
這是中國內(nèi)地政府首次準(zhǔn)備就農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供“法律空間”。按照現(xiàn)行土地管理制度，包括農(nóng)村集體建設(shè)用地在內(nèi)的所有農(nóng)村土地，都須由政府征地后方能轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地入市交易。由于征地補(bǔ)償按照土地生產(chǎn)價值確定，而交易價格由市場價值確定，從而形成了“土地價差”，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無法分享其間的土地增值收益。
目前，“指導(dǎo)意見”的相關(guān)工作由國土資源部政策法規(guī)司牽頭進(jìn)行?！爸笇?dǎo)意見”有望涉及一系列經(jīng)營性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如“流轉(zhuǎn)范圍、方式、價格確定、交易程序”等。
在現(xiàn)行土地管理制度下，包括集體建設(shè)用地在內(nèi)的所有農(nóng)村土地均須通過征地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后，才能入市，一旦“指導(dǎo)意見”出臺實施，農(nóng)村集體建設(shè)用地將有望突破現(xiàn)有體制，獲得直接入市交易的空間。
征地改革有望試點
目前，國土資源部已經(jīng)向地方國土資源主管部門明確，征地制度改革試點將著重于兩個重點，一是“研究探索界定‘公共利益’的方式和途徑，逐步縮小征地范圍，同時進(jìn)一步規(guī)范征地程序”。二是“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”。
“在說明試點原則的過程中，對于完善補(bǔ)償這一領(lǐng)域，國土資源部做了比較多的解釋和要求。”前述東部某省國土資源廳相關(guān)人士告訴記者。不僅提出了除對征收集體土地進(jìn)行補(bǔ)償，要求必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障外，還提出了土地增值收益分配的問題。
記者了解到，當(dāng)前在部署征地改革試點工作過程中，國土資源部明確知悉地方國土資源主管部門，征地制度改革試點要著重探索“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益，通過平等協(xié)商等方式讓個人公平分享土地增值收益”。
“以前一般只是提出要提高征地補(bǔ)償，但是，這么明確地提出建立增值收益分配機(jī)制，并且提出了合理提高個人收益，我印象中還是第一次。”前述東部某省國土資源廳人士告訴記者，在此之前，國土資源部在此領(lǐng)域一般要求提高征地補(bǔ)償，同時對失地農(nóng)民進(jìn)行社保、工作等方面的制度保障。
所謂土地增值收益，來源于中國內(nèi)地現(xiàn)行的二元化土地管理制度。即土地被人為劃分為城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村集體土地，農(nóng)村集體土地須通過征地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后才能交易。而在征地補(bǔ)償?shù)倪^程中，只對其生產(chǎn)價值進(jìn)行補(bǔ)償，而對其土地增值部分收益不予或極少與農(nóng)民分享。
