在專家看來(lái)，“三權(quán)分置”中最關(guān)鍵的一權(quán)是使用權(quán)的適度放活，因?yàn)檫@才能真正解決當(dāng)前農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利僵化的實(shí)際問(wèn)題。
近期，一個(gè)事關(guān)廣大農(nóng)民群體的政策被頻頻刷屏。
在1月15日召開(kāi)的2018年全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上，國(guó)土資源部部長(zhǎng)、國(guó)家土地總督察姜大明公開(kāi)表示，政府將試點(diǎn)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。
現(xiàn)狀：宅基地荒置嚴(yán)重
所謂宅基地指的是村集體給本集體內(nèi)部村民使用的、用來(lái)建房的土地。宅基地歸集體所有，但農(nóng)民擁有使用權(quán)。村集體的成員，只要分戶成為獨(dú)立的一戶，就有資格從集體獲得宅基地。
“集體所有、成員使用、無(wú)償分配、長(zhǎng)期占有?！敝性禺a(chǎn)首席分析師張大偉如此歸納宅基地的特征。他在接受法治周末記者采訪時(shí)指出，我國(guó)宅基地制度建設(shè)初衷旨在為廣大農(nóng)民公平分配住宅用地，保障農(nóng)民住有所居。
然而，隨著越來(lái)越多的村民開(kāi)始到城市打工，很多農(nóng)村的宅基地得不到有效利用，基本被閑置，而“村集體外成員不得進(jìn)入”“內(nèi)部成員缺乏退出渠道”等特點(diǎn)也導(dǎo)致當(dāng)前很多宅基地只得被荒廢。
有統(tǒng)計(jì)顯示，中國(guó)約有19萬(wàn)平方公里的農(nóng)村集體建設(shè)用地，其中宅基地約占13萬(wàn)平方公里，是農(nóng)村集體建設(shè)用地的大頭。一方面，隨著城市化率的提高，宅基地卻出現(xiàn)大規(guī)模空置、廢棄的現(xiàn)象；另一方面，城市建設(shè)用地尤其是大中城市的城市土地市場(chǎng)則總體趨緊。
張大偉向法治周末記者表示，當(dāng)前我國(guó)大量宅基地荒置的“通病”是促使宅基地“三權(quán)分置”改革的重要原因。
放活宅基地使用權(quán)
探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”，具體指的是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)；保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和適度放活宅基地使用權(quán)。
在易居研究院智庫(kù)中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)看來(lái)，“三權(quán)分置”中最關(guān)鍵的一權(quán)是使用權(quán)的適度放活，因?yàn)檫@才能真正解決當(dāng)前農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利僵化的實(shí)際問(wèn)題。
“放活宅基地使用權(quán)，核心是賦予收益權(quán)，這是發(fā)揮土地要素功能的基礎(chǔ)，是盤(pán)活利用閑置宅基地、優(yōu)化土地資源配置的要義所在?！眹?yán)躍進(jìn)表示，當(dāng)“三權(quán)分置”后，土地的所有權(quán)不變，依然屬于村集體，但具有資格的人可以不使用相應(yīng)的宅基地，而通過(guò)出租、抵押等將使用權(quán)讓渡給其他人從而獲得收益。
法治周末記者注意到，其實(shí)有關(guān)農(nóng)村宅基地改革的大幕在2015年就已逐漸拉開(kāi)。
黨的十八屆三中全會(huì)中就曾提出，“在確保農(nóng)民住有所居前提下，賦予農(nóng)民宅基地更完整的權(quán)能，并積極創(chuàng)造條件，將其逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，會(huì)議決定允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。
2007年頒布的物權(quán)法，雖然賦予宅基地用益物權(quán)，但只規(guī)定具有占有、使用權(quán)，與建設(shè)用地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相比少了收益權(quán)，更沒(méi)有明確出租、轉(zhuǎn)用權(quán)，且規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押。
嚴(yán)躍進(jìn)指出，上述規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是為了保障農(nóng)民基本居住權(quán)，尤其是防止集體經(jīng)濟(jì)組織外的城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)地建房，改變農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)。但不可否認(rèn)的是，相關(guān)規(guī)定也否定了宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
2015年12月27日，《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，調(diào)整了物權(quán)法、擔(dān)保法等法律中“關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押”等相關(guān)規(guī)定。
義烏經(jīng)驗(yàn)
浙江省義烏市算是宅基地改革試點(diǎn)的先行者。
2015年3月，義烏市被列為全國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，開(kāi)始探索建立了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度體系。
據(jù)義烏市國(guó)土資源局副局長(zhǎng)張黎明介紹，義烏市從農(nóng)村宅基地“取得置換、抵押擔(dān)保、產(chǎn)權(quán)明晰、入市轉(zhuǎn)讓、有償使用、自愿退出及民主管理”七個(gè)方面進(jìn)行了制度創(chuàng)新，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
2015年6月，義烏市率先在浙江省開(kāi)展了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作試點(diǎn)，設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記局和不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中心，將農(nóng)村宅基地住房納入了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。截至2017年年底，當(dāng)?shù)匾杨C發(fā)農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)證兩萬(wàn)多本。
與此同時(shí)，義烏探索建立了全國(guó)首個(gè)農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，正式出臺(tái)了《義烏市宅基地基準(zhǔn)地價(jià)》。這使得金融機(jī)構(gòu)可以依據(jù)宅基地基準(zhǔn)地價(jià)給予村民貸款。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年年底，義烏當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)已累計(jì)發(fā)放農(nóng)民住房抵押貸款6763筆，貸款金額32億多元。
家住義烏市北苑街道黃楊梅村的村民季建中，是第一個(gè)“吃螃蟹”的人。開(kāi)辦一家注塑廠的他因生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，急需資金，但此前他的大量資金已投入建房中。
農(nóng)村宅基地可抵押的政策出臺(tái)后，季建中到義烏市不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中心辦理了農(nóng)民住房抵押登記，將自家的宅基地和一套四層半的樓房作為抵押物向義烏農(nóng)商銀行申請(qǐng)了30萬(wàn)元抵押貸款。
除了允許宅基地使用權(quán)在村民間相互出租、互換等流轉(zhuǎn)外，為了不斷提升村民的居住水平，義烏還進(jìn)行了城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)工作，包括義烏市稠江街道的“香溪印象”、佛堂鎮(zhèn)的“蟠龍花園”等城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚項(xiàng)目，都是通過(guò)與宅基地住戶簽訂置換協(xié)議等為農(nóng)戶提供更優(yōu)質(zhì)的住宅，極大提升了村民不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值。
流轉(zhuǎn)范圍之爭(zhēng)
值得關(guān)注的是，在宅基地改革試點(diǎn)中，有一個(gè)問(wèn)題始終存在爭(zhēng)議，那就是宅基地的流轉(zhuǎn)范圍是否應(yīng)打破集體所有制范圍。
根據(jù)政策規(guī)定，農(nóng)村宅基地只允許在本集體經(jīng)濟(jì)組織中流轉(zhuǎn)。義烏等試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)的政策雖然在流轉(zhuǎn)方式上寬嚴(yán)不一，但也均將宅基地使用權(quán)受讓人限定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
在此次全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上，姜大明再次強(qiáng)調(diào)城里人到農(nóng)村買(mǎi)宅基地這個(gè)口子絕不能開(kāi)。
與官方明確禁止態(tài)度不同的是，有一些學(xué)者提議應(yīng)逐步放開(kāi)宅基地流轉(zhuǎn)范圍。
2017年兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明就提出應(yīng)允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體所有制成員之外流轉(zhuǎn)。
蔡繼明坦言，當(dāng)前改革雖然允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，但占大頭的農(nóng)村宅基地仍只能在集體所有制成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，僅靠如此少量的農(nóng)地入市，根本不足以構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。
蔡繼明曾帶團(tuán)隊(duì)去廣東珠海調(diào)研，發(fā)現(xiàn)珠海斗門(mén)區(qū)某村300多戶居民中有250戶都把房子租給了周邊外來(lái)的務(wù)工人員。
“農(nóng)村大量的宅基地是閑置的，為什么只限定在集體所有制內(nèi)部流轉(zhuǎn)？”蔡繼明認(rèn)為，這不符合市場(chǎng)配置資源這一決定性作用。
如果允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體所有制成員之外流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地就可以增加70%以上。蔡繼明認(rèn)為，這不僅會(huì)拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入的渠道，而且也有助遏制城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)增長(zhǎng)，并助力農(nóng)民工進(jìn)城落戶，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程。
不過(guò)，在一些持“必須在范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)”觀點(diǎn)的專家看來(lái)，宅基地制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保障其成員居住權(quán)的制度，是集體組織成員權(quán)的體現(xiàn)。如果非成員也能獲取宅基地，那就侵犯了成員權(quán)利，甚至可能導(dǎo)致組織本身的瓦解。
此外，宅基地是符合條件的成員從本集體組織無(wú)償獲得的，屬保障房性質(zhì)。保障性住房不能像商品房那樣不受限制地進(jìn)入市場(chǎng)交易，否則會(huì)造成社會(huì)財(cái)產(chǎn)關(guān)系的紊亂。
在嚴(yán)躍進(jìn)看來(lái)，宅基地“三權(quán)分置”的改革可能會(huì)讓未來(lái)城里人租用宅基地變得更為可行和規(guī)范化，不過(guò)，城里人購(gòu)買(mǎi)宅基地依然很難被放開(kāi)。因?yàn)閺膰?guó)家大方向來(lái)看，宅基地依然是要服務(wù)農(nóng)村市場(chǎng)的，如果隨意放開(kāi)，可能會(huì)出現(xiàn)部分地區(qū)借改革名義倒逼農(nóng)民進(jìn)城，進(jìn)而變相收回宅基地出售等問(wèn)題，損害農(nóng)民權(quán)益，必須謹(jǐn)慎對(duì)待。
對(duì)房市或影響不大
此次姜大明再次提及宅基地“三權(quán)分置”的同時(shí)，還明確表示“政府將不再壟斷居住用地”。
二者間的聯(lián)系讓很多人開(kāi)始推測(cè)政府是否已經(jīng)準(zhǔn)備讓宅基地 “進(jìn)軍”商品房市場(chǎng)，成為商業(yè)住宅用地新的供應(yīng)主體。
但張大偉認(rèn)為這是不太可能的，因?yàn)樽》颗c商品房是有區(qū)別的，縱觀中國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展歷史，政府一直是商品房住宅土地的唯一供應(yīng)方，短期內(nèi)不會(huì)改變，且目前政策更多涉及的還是集體土地用作租賃住房。
2017年8月28日，國(guó)土部和住建部聯(lián)合發(fā)布《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》之時(shí)，就曾有不少人認(rèn)為集體建設(shè)用地將要入市。
2017年11月16日，試點(diǎn)城市之一的北京發(fā)布了具體執(zhí)行方案。從北京方案來(lái)看，所謂集體建設(shè)用地建設(shè)集體租賃住房，是將集體建設(shè)用地的承包權(quán)、使用權(quán)進(jìn)行分割，以村集體組織作為土地供給主體和承租代表，引入建設(shè)方和管理方，形成一種基于集體土地制度上的新型租賃住房供應(yīng)體系。
官方也多次強(qiáng)調(diào)，這種體系下，集體建設(shè)用地上建設(shè)的租賃住房仍然只能出租，不能售賣(mài)。
對(duì)此，嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，即便未來(lái)宅基地政策逐步放寬，也應(yīng)該會(huì)停留在只租不售的層面，因此，宅基地“三權(quán)分置”對(duì)于城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響可能極為有限，更多還是為了盤(pán)活現(xiàn)有閑置的宅基地。
